Vi spiego perché l’in house per le Autostrade è un generoso regaluccio

Vitalba Azzollini startmag.it 9.9.18

L’analisi di Vitalba Azzollini sul sistema in house che ha favorito la società Autostrade per l’Italia

La tragedia di Genova ha consentito a molti di capire l’importanza della trasparenza nel settore delle concessioni autostradali, quella che pochissimi hanno richiesto da sempre. Profili essenziali delle relative convenzioni sono stati resi noti solo nei giorni scorsi. Tuttavia, oltre ad essi, ci sono elementi che, pur essendo già pubblici, non sono stati finora adeguatamente evidenziati. Dunque, serve rimediare.

L’ULTIMO REGALINO PER AUTOSTRADE

Si è già scritto dell’ultimo regalo fatto loro con la legge di bilancio per il 2018. In sintesi, una norma del nuovo codice degli appalti (art. 177) prevede per i titolari di concessioni non assegnate con finanza di progetto o gara l’obbligo di affidare a terzi, con procedura ad evidenza pubblica, una quota pari all’80% dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo pari o superiore a 150.000 euro; il restante 20% può essere realizzato da società in house per i soggetti pubblici ovvero controllate o collegate per i privati; l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) e i soggetti preposti verificano il rispetto di tali limiti.

PERCHE’ LE CONCESSIONARIE AUTOSTRADALI GONGOLANO

Ma per i concessionari autostradali la legge di bilancio citata ha disposto un regime preferenziale: la percentuale da mettere a gara è il 60% anziché l’80%, come per tutti gli altri. Si è già rilevato come, in passato, ciò abbia sottratto fondi alla concorrenza, cioè al mercato (1,5 miliardi di euro tra il 2009 al 2014), determinando al contempo forti incrementi di fatturato per società facenti capo a concessionari autostradali.

LE PERCENTUALI DEI LAVORI

Quest’ultimo favore reso loro per via normativa si aggiunge a quelli di cui essi già fruivano in via di fatto: perché le percentuali dei lavori da affidare con gara hanno potuto essere eluse nel tempo per mancanza di controlli. Ciò risulta da una indagine conoscitiva sulle concessioni autostradali del 2015 e, in particolare, dall’audizione dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili(ANCE): “l’utilizzo della possibilità di affidare in house non è mai stato oggetto di controllo e verifica da parte di nessun soggetto pubblico delegato”. Cosa significa questo? Significa che la quantificazione dei fondi sottratti alla concorrenza potrebbe essere superiore a quella esposta nei bilanci ufficiali dei concessionari.

LA QUESTIONE DELLE SOGLIE

In concreto, come avrebbero potuto questi ultimi superare le soglie fissate dalla legge? Qualcuno ha ipotizzato che ciò sia avvenuto facendo riassegnare in subappalto alle loro società di costruzione anche parte dei lavori messi a gara (è stato pure supposto che lavori in house venissero poi subappaltati a imprese terze che li effettuavano a importi inferiori). Comunque sia, “la verità è che questo sistema dei lavori in house esce fuori da qualsiasi controllo, anche rispetto alle caratteristiche di iscrizioni (…) cioè rispetto ai requisiti. (…) È giustissimo, quindi, dire che manca il momento del controllo e della verifica complessiva” sui lavori, cioè “sia sugli importi da mettere in gara sia sullo svolgimento degli stessi”.

CHE COSA AVEVA DETTO IL MIT

Durante l’indagine conoscitiva, profili rilevanti in tema di lavori erano stati evidenziati anche dal responsabile della Direzione generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali presso il Ministero dei Trasporti (Mit). Da un lato, la normativa precedente al 2016 “non prevedeva un arco temporale” per l’effettuazione dei controlli sulle percentuali prescritte (mentre oggi è disposto che avvengano annualmente); inoltre, in base a una circolare del Mit, l’eventuale sforamento delle stesse poteva essere recuperato in un arco temporale di cinque anni, in alcuni casi prorogabile di altri cinque: non proprio una disciplina stringente.

IL CAPITOLO CONTROLLI

Dall’altro lato, la struttura del Mit incaricata di effettuare i controlli era inadeguata, e non solo perché sottodimensionata, come risulta da un passaggio dell’audizione: “i collaboratori che si recano in missione per svolgere i sopralluoghi devono anticipare le spese (…), ma il rimborso arriva dopo quattro-cinque mesi. Il dipendente che non può anticipare le somme occorrenti (…) è costretto a rientrare in sede (…) siamo passati da 1.400 ispezioni all’anno nel 2011 a 850 ispezioni nel 2015. Ne risente, quindi, l’attenzione da parte di tutto l’apparato. All’interno di un assetto ministeriale c’è molta più burocrazia rispetto all’attività che conduciamo”.

LA RESPONSABILITA’ DEI CONTROLLI

Utile aggiungere un inciso: un sistema di controlli lacunoso – per usare un eufemismo – sul rispetto delle percentuali dei lavori da affidare con procedura pubblica, si somma alla totale esclusione dalla competenza del Mit circa “qualsiasi verifica strutturale” sulle opere in concessione, che è invece compito dei concessionari. In altri termini, la “responsabilità dei controlli” appartiene solo a questi ultimi, nonostante la proprietà della rete autostradale sia in capo allo Stato.

LE VERIFICHE PREVISTE DAL NUOVO CODICE DEGLI APPALTI

A differenza del regime previgente, il nuovo codice degli appalti – come detto – prevede verifiche anche da parte dell’Anac, da effettuare annualmente, sul rispetto delle percentuali di cui al citato art. 177: e i concessionari hanno provato a fare quanto in loro potere per attenuarne gli effetti. Ciò emerge dalla relazione analisi di impatto della regolazione (AIR) inerente alle Linee Guida che l’Anac ha emanato poche settimane fa in attuazione della disposizione suddetta.

LA RELAZIONE

Infatti, la relazione AIR rende trasparenti non solo i motivi delle scelte dei regolatori, ma anche i “desiderata” dei regolati, cioè dei soggetti che per lo più intervengono nelle consultazioni, passaggio dell’iter decisionale. Ad esempio, alcuni stakeholder hanno sostenuto che le percentuali indicate dall’art. 177 andavano riferite ai soli lavori che la concessionaria non avesse potuto svolgere da sé, in quanto la norma sanciva “una esclusione oggettiva dall’art. 177 delle prestazioni eseguite in proprio”: ma in questo modo essi provavano a riproporre un’opzione normativa già bocciata. Infatti, una disposizione che espressamente sottraeva al rispetto delle percentuali le prestazioni eseguite in via diretta dal concessionario (cioè stabiliva quello che gli stakeholder sostenevano in via esegetica) era già stata stralciata dalla bozza del decreto “correttivo” al codice appalti, a seguito del parere negativo da parte del Consiglio di Stato, perché contraria ai paletti sul rispetto della concorrenza posti legge delega. L’Anac ha pertanto respinto l’interpretazione proposta.

L’ESEMPIO

Un altro esempio: riguardo alla percentuale da mettere a gara, l’art. 177 prevede che eventuali situazioni di squilibrio debbano essere riequilibrate da parte dei concessionari entro l’anno successivo (se lo squilibrio è reiterato per due anni consecutivi, viene applicata una sanzione). Ebbene, per alcuni stakeholder l’obbligo di riequilibrio andava inteso nel senso che, in caso di sforamento, le percentuali dovessero essere riportate a quelle richieste dalla norma entro l’anno successivo; non, invece, nel senso che lo scostamento venisse recuperato entro l’anno successivo e che, comunque, in quello stesso anno, venissero pure rispettate le percentuali di affidamento fissate dalla legge. Cosa avrebbe comportato quest’interpretazione? È la stessa Anac a dirlo: i limiti indicati dalla norma avrebbero potuto essere rispettati “soltanto ad anni alterni”. L’Autorità ha quindi deciso nel secondo senso. Vi sarebbero anche altri esempi, ma bastano questi.

Se per le Linee Guida è stato possibile conoscere i nuovi “regali” che i concessionari avrebbero preteso – poiché la normativa AIR prevede un iter decisionale trasparente – in quanti casi le deliberazioni sul tema delle concessioni pubbliche sono state opache? È una domanda retorica, ovviamente.

(analisi pubblicata su Phastidio.net)